2020年12月3日—5日，第14屆中國城市建設投融資論壇暨2020全國城投產業(yè)合作組織年會在山西省太原市成功舉辦。
以下是國家發(fā)改委和財政部PPP專家?guī)祀p庫專家、現(xiàn)代咨詢集團董事長丁伯康博士在本屆論壇上作的《面向“十四五”的政府融資平臺發(fā)展模式與整合升級》專題報告內容。
本文據(jù)錄音及課件整理，有刪減。
目前我國正處于“十三五”規(guī)劃收官和“十四五”規(guī)劃開啟的交匯點上，結合當前國內外經濟形勢的影響和金融環(huán)境的變化，我想和全國各地的城投公司領導一起交流下關于當前政府融資平臺發(fā)展轉型的問題，重點探討未來“十四五”，政府融資平臺轉型之路怎么走？
**先我和大家分享一下近期思考的幾個分析結論：
**，政府和平臺公司將更加緊密合作與互動，并逐步發(fā)展成為城市命運的共同體；
第二，政府融資平臺公司不同于國有產業(yè)集團，不可能簡單復制或劃等號，更不能逃廢債，否則損失的是整個城市發(fā)展；
第三，需要重新定義和定位政府融資平臺公司，特別是地方政府的一把手，需要重新認識政府融資平臺公司，對平臺公司在融資和產業(yè)帶動方面的能力和作用不可忽視；
第四，平臺公司轉型已成為未來五年地方政府和平臺公司共同需要參與的一次大考，決不是簡單化的市場化改造，而是體制、機制、能力全方位的升級，因此不是所有政府融資平臺公司都能幸運過關，被淘汰和消亡，屬于正常，所以需要大家認真面對。
下面我從以下幾個方面來闡述一下我的觀點。
一、地方政府融資平臺發(fā)展特點及總結
地方政府融資平臺公司經過多年發(fā)展，在不同的階段呈現(xiàn)出不同的特點，但是有一點不可忽視，就是一個地方城市經濟發(fā)展比較快，城市建設比較好，都有一個強大的地方政府平臺做支撐，也就是說地方政府融資平臺對城鎮(zhèn)化和城市建設作出的貢獻和努力是巨大的，這是有目共睹的。
從2010年開始，國家出臺若干個文件來約束和規(guī)范地方政府融資行為和平臺公司，包括2014年甄別和清理地方政府債務問題，2017年加強政府融資規(guī)范管理以及到2019年國家頒布《政府投資條例》等等。直到2020年，突發(fā)的疫情反而給政府融資平臺公司帶來了機會，重新讓政府和大眾認識到平臺公司的價值和作用。如果說從10年、14年、17年一系列政策都是規(guī)范平臺公司的發(fā)展，或者說嚴厲控制，但事實上2019年就開始重新認識到平臺公司的價值，并不是像社會上曾經流傳的政府融資平臺卒于2018的謊言。從2020年還可以看到，當疫情到來時，靠政府財政預算、政府投資體系已經無法完全支撐突發(fā)的應急投資和應急建設任務，這時平臺公司就發(fā)揮作用了，馬上籌集資金、隊伍，建成“火神山”“雷神山”等醫(yī)院，而且還臨時組織起大量應急隊伍提供公共安全方面的服務。
總的來說，從平臺公司發(fā)展歷程來看，有以下幾個特點，這基本成為了社會的共識。
**個是，以開發(fā)性金融的理念推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的經濟價值越來越大，這是不可否認的；第二個是，平臺公司對城市資源盤活利用的作用越來越明顯，很多閑散資源和資產運用起來了；第三個是，平臺公司發(fā)展的規(guī)模越來越大，質量越來越好，發(fā)展的路徑也越來越清晰。
經過這么多年的發(fā)展，政府平臺公司也出現(xiàn)了分化現(xiàn)象。地方政府融資平臺公司根據(jù)自己所處城市的狀況進行轉型發(fā)展，有的發(fā)展快，有的發(fā)展滯后，我們把這種現(xiàn)象研究和劃分成五種運行的版本：1.0版本，**初級的只具有融資平臺功能；2.0版本，增加了建設運營服務業(yè)務；3.0版本，增加產業(yè)投資運營業(yè)務，作為推動產業(yè)發(fā)展的助推器，以平臺公司牽頭來打造產業(yè)鏈，推動地方產業(yè)發(fā)展；4.0版本，實現(xiàn)跨區(qū)域經營，把國內市場作為發(fā)展目標，業(yè)務走向全國；5.0版本，就是跨國性的公司。很遺憾，到目前我們國家還沒有這5.0版的平臺公司。通過這5個版本地方平臺公司定位，各地政府平臺公司都可以看到自己的公司處于哪個層次。而在市場上具有強大的競爭力和市場占有力的，至少是3.0以上版本的公司，但是當前絕大部分處于2.0-3.0之間。
經過多年摸索，我們也逐步認清未來政府平臺公司發(fā)展終極目標和方向：就是打造地方政府的淡馬錫（這個結論在《新型城鎮(zhèn)化政府投融資平臺的發(fā)展轉型》一書中有詳細的論述）。我們國家只要不改變現(xiàn)有的國有資產管理體制，地方政府就需要有一個平臺，即使沒有任何建設任務，每年那么多財政資金還是要有一個平臺公司來管理和運作。
當然平臺公司運行當中也存在一些問題，這是不可回避的，重要的是我們如何面向未來。各級政府特別是主要平臺公司領導要思考怎么在發(fā)展中解決問題，怎么把國有資產、城市資源整合起來，把平臺公司功能發(fā)揮到更好。比如說：債務問題怎么化解，現(xiàn)在很多地方借錢要么為了發(fā)工資，要么為了還債；轉型方向不確定，往哪里轉，根本沒有依據(jù)，轉型含義是什么；融資問題怎么解決，平臺公司不能再背靠政府信用融資，政府規(guī)范融資渠道，平臺公司融資怎么搞；再者平臺公司不僅僅要轉型，還要升級，調整體制機制。總之，平臺公司一方面要降低融資成本，擴大融資規(guī)模，另一方面政府還要把城市資源、國有資產注入平臺公司，平臺公司通過有效的資源運作和產業(yè)運營來提高自身價值，這是解決現(xiàn)存問題的根本。另外，我們也要研究創(chuàng)新一些融資工具，在提高國有資產效率的前提下，在現(xiàn)有政策體系框架下進行改革和創(chuàng)新。
二、面向“十四五”的發(fā)展態(tài)勢研判
總書記在今年8月24日經濟社會領域專家座談會講話中，講了好多次“新”，“要以辯證思維看待新發(fā)展階段的新機遇新挑戰(zhàn)，以暢通國民經濟循環(huán)為主構建新發(fā)展格局，以科技創(chuàng)新催生新發(fā)展動能，以深化改革激發(fā)新發(fā)展活力，以高水平對外開放打造國際合作和競爭新優(yōu)勢，以共建共治共享拓展社會發(fā)展新局面。”同樣，面向“十四五”的政府融資平臺發(fā)展模式與整合升級，也要以創(chuàng)造性新思維來謀篇布局，迎接挑戰(zhàn)。
再者，平臺公司轉型發(fā)展規(guī)劃要與地方政府經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市建設規(guī)劃等進行銜接和良性互動，這也是未來地方政府和平臺公司的關系變得更加密切，成為命運共同體的重要方面。平臺公司要按照政府規(guī)劃（結構調整、產業(yè)升級、動能轉換、科技創(chuàng)新、新興產業(yè)、高質量發(fā)展等）、國企規(guī)劃（深化改革、重塑定位、強化功能、國有資本投資運營、業(yè)務結構升級、資產重組、敏捷組織、信息化、債務重組等）等，來謀劃自己的發(fā)展。在想清楚以后，再想方設法獲得政府支持。可喜的是，現(xiàn)在平臺公司的生存環(huán)境正在發(fā)生變化。
有些地方政府逐步重視，開始高位推動平臺公司轉型。比如陜西省出臺的文件《關于加快市縣融資平臺公司整合升級推動市場化投融資的意見》的通知（陜發(fā)改投資〔2020〕1441號）有多個亮點：一是把投融資平臺轉型和提高融資能力作為政府一把手工程來推動，這個是非常正確的，城市發(fā)展是看平臺，平臺搞的好不好是看主要領導；二是要求平臺公司做強做大，要求各個部門、企事業(yè)單位進行有效優(yōu)化重組，做大做強提高信用等級、提高融資能力。這對面向“十四五”的政府融資平臺發(fā)展模式與整合升級來說，是一個導向。每一個城市每一個省都來這樣來推動平臺公司轉型發(fā)展，那平臺公司發(fā)展的春天馬上就來了。
三、平臺公司發(fā)展模式與整合升級問題
平臺公司在現(xiàn)階段要做好市場化融資，市場化融資**重要的是資產規(guī)模、資產質量和信用級別，只有綜合實力很強的平臺公司才能融到更多錢。因此政府平臺公司下一步發(fā)展，**先要做內部整合。內部整合，就是平臺公司眼睛向內，自己的業(yè)務資產進行有效的優(yōu)化重組以提高效率；外部重組，運用政府行政力量來獲得支持，把外部資產資源整合進來，因為政府部門的資產和城市的資源都是可以創(chuàng)造價值的，有的是可以作為融資抵押使用的。所以要把政府部門企事業(yè)單位可運用資產全部重組整合到平臺公司，提高資產和資源的利用效率。
另一個方面，根據(jù)國家對國資、國企改革要求，構建國資管理的三層架構，也非常重要。要改變以項目為導向進行融資的傳統(tǒng)運作模式。突破融資瓶頸，需要以資源利用為導向進行開發(fā)，和國家開發(fā)性金融一樣，項目沒辦法融資，但把周邊整體開發(fā)進行包裝，可能整體項目就會帶來盈利，融資方面也就有了新的渠道，這類公司過去只搞融資、建設，現(xiàn)在則需要建設、融資和運營等綜合起來發(fā)展。
平臺公司發(fā)展產業(yè)也要考慮解決碎片化問題，平臺公司成立時，政府把各類資源全部投入進來，按照這個思路搞產業(yè)經營，也是難以持續(xù)的。因此平臺公司要推動產業(yè)碎片化向“點線面一體化”轉型，以產業(yè)理念去打造平臺公司業(yè)務，就需要重新進行產業(yè)布局。有的地方平臺公司介紹說產業(yè)搞得還不錯，有八大業(yè)務板塊，有園區(qū)開發(fā)、文化教育等，這能叫產業(yè)嗎？不是的。充其量是幾個項目，體量大一些的項目。所以要考慮整個產業(yè)鏈條的構建，**好在產業(yè)布局中，不僅把產業(yè)鏈條打造出來，同時以產業(yè)鏈條價值鏈延伸形成一個有效的融資、投資到運營、管理的生態(tài)圈，那你這個平臺公司價值就很大了。當然平臺公司轉型，要構造產業(yè)鏈也不是盲目轉型，盲目轉型也會帶來很多問題。
平臺公司盲目轉型到產業(yè)性的投資公司，也是違背基本的發(fā)展邏輯的。從市場因素看，不同的企業(yè)面對的市場是不同的，而平臺公司相對來講在技術、市場、團隊、管理等方面的能力存在差別，轉型的結果顯然是不一樣的，特別從融資角度，產業(yè)投資和政府投資，風險程度更是差異很大。因此要看到國有企業(yè)集團和平臺公司運行、管理的基礎邏輯不一樣，平臺公司轉型要充分考慮產業(yè)集團會面臨什么樣的壓力和挑戰(zhàn)。
當然地方政府在當前形勢下，希望平臺公司加快轉型提升的步伐，是完全可以理解的。但是如果我們片面追求形式上的轉型，而理念和實質上沒有轉，或者盲目去轉，這也未必是好事。因此，在面向“十四五”時期我們所處的大布局中如何開好新局，地方政府融資平臺公司如何成功走上轉型之路，接下來的五年是一次大考，還有許多的問題需要思考和解決。這也是我今天提醒平臺公司需要特別注意的地方。
